Сейчас уже ясно, какое безжалостное и чуждое интересам людей правосудие получили мы в наследство от тоталитарного режима. С определенностью можно сказать, что суд не пользовался властью, а власть бесконтрольно пользовалась судом...» В октябре 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление «О концепции судебной реформы в РСФСР» – объемный текст, над которым работали ведущие юристы страны. В нем перечислены основные проблемы тогда еще советской судебной и правоохранительной системы и предложен подробный перечень мер для их устранения. Авторы констатируют зависимость судей от исполнительной власти и кураторов в вышестоящих судах, применение процедур отзыва судей, давление прокуратуры и стремление любым способом избежать оправдательного приговора, ограничение возможностей стороны защиты по приобщению материалов к уголовному делу на стадии расследования, высокую нагрузку, фальсификацию уголовной статистики. Констатируется обвинительный уклон (0,32% оправданий на тот момент). Далее предложены полтора десятка мер, в результате которых «судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая от законодательной и исполнительной властей».
Судьба этого документа ценна и поучительна. Сейчас можно посмотреть, какие меры были реализованы и что в результате этого изменилось; какие предложения снова возникают в обсуждении судебной реформы. И почему судебная реформа опять на повестке дня, причем многие уважаемые авторы концепции 1991 г., такие как Тамара Морщакова, Сергей Пашин, Генри Резник, снова в числе ее активных сторонников?
Это только кажется, что история повторяется. На самом деле многие предложения ранних реформаторов были-таки реализованы. Например, введено пожизненное назначение федеральных судей, вопросы лишения судьи полномочий переданы органам судейского сообщества, введены суды присяжных, судебная система выведена из Министерства юстиции, введено санкционирование судом следственных действий, связанных с ограничением конституционных прав и свобод граждан, создан институт мировых судей, улучшены материальное положение и условия работы судей. Были в концепции и такие предложения. «Возможны два пути формирования состязательного расследования: либо через создание Следственного комитета как службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебном разрешении спорных или касающихся ограничения прав личности вопросов, либо посредством учреждения института следственных судей в судебном ведомстве при признании за нынешним следственным аппаратом функций вспомогательной службы прокуратуры». Реализован, как мы теперь знаем, первый вариант (но без «обеспечения активности защиты»).
Таким образом, пожелай исполнительная власть отчитаться о выполнении ранней реформаторской программы, ей было бы что сказать. Есть, правда, ряд предложений, которые так и не были учтены. Они касаются в основном ограничения прокурорских проверок и повышения возможностей защиты по приобщению доказательств на любой стадии.
Каков же за прошедшие годы эффект этих нововведений? И почему судебная реформа снова актуальна?
Во-первых, многие из предложенных мер либо остались только на бумаге, даже будучи облечены в форму закона, либо были постепенно нейтрализованы серией поправок, а то и попросту игнорируются. Например, возможность обжалования действий должностных лиц в суде (это было важное предложение 1991 г. по контролю над следствием), предусмотренная в ст. 125 УПК, просто не работает, поскольку суды отказываются либо принимать жалобы, либо оставляют их без удовлетворения. Далее, оказалось, что судьи охотнее, чем прокуратура, удовлетворяют запросы следствия на досудебный арест (на 5–10% в зависимости от региона). После введения судов присяжных был принят ряд мер по сокращению их юрисдикции, что привело к тому, что доля дел с участием присяжных стабильно снижалась, достигнув 0,1% от всех дел (в 2015 г. снизилась еще). То есть те нововведения, которые потенциально ограничивали власть следствия и прокуратуры или угрожали ростом доли оправданий, успешно нейтрализовывались на практике.
Во-вторых, за последнее десятилетие возникли новые явления, которые не были учтены в концепции 1991 г., но которые эффективно свели на нет многие ее меры. Вопросы назначения, дисциплинарной ответственности и карьеры судей были переданы органам судейского сообщества, как и хотели реформаторы. Но они не учли роста власти председателей судов и их доминирования в судейском сообществе, а также новой специфики отбора и назначения судей. При выдвижении и продвижении судьи решающее слово не за сообществом, а за председателем суда, выступающим, по сути, в роли работодателя, а последнее слово в назначении на должность – за кадровой комиссией при президенте, половина состава которой приходится на выходцев из силовых структур. Риски появления независимых судей после введения пожизненного назначения были компенсированы перенастройкой фильтров: в судьи перестали брать из адвокатов и стали брать кадры из аппарата суда – без опыта самостоятельной юридической работы, с заочным образованием, но зато проверенных и предсказуемых, знающих правила игры.
В-третьих, предыдущие реформаторы судебной системы полагались на нормативный подход, прежде всего на примат процессуальных изменений над организационными или институциональными. Они не учитывали принципиальной недостаточности, контекстуальности норм, влияния организационного и политического контекста, неформальных практик на применение норм, которое было всякий раз успешно переориентировано на интересы правоохранительных органов. В своих основных чертах советский уголовный процесс так и не изменился, несмотря на другую нормативную риторику.
И последнее. В Концепции реформы судебной системы 1991 г. есть загадочная фраза. «По-видимому, никто, кроме парламента и правительства России, не заинтересован в преобразовании системы юстиции на территории РСФСР и не будет способен провести его». Это важнейший момент о спросе на реформу и заинтересованных группах. Тогда их не просматривалось, и реформаторы полагались только на просвещенную власть. Последующая история показала правоту этого тезиса. Те прогрессивные судебные преобразования, которые проводились (в 2000–2002 гг. и в 2009–2012 гг.), инициировались и проводились правительством. Но полномочия и мотивация последнего непостоянны, а интересы государственной бюрократии и правоохранительных органов – в блокировании усиления судебной власти. Предпринимательское сообщество если и перестало предпочитать коррупцию судов как способ решения споров, то теперь настаивает на узкоклассовых послаблениях закона, а не на всеобщей защите прав, как это было с буржуазией в эпоху Просвещения. Средний класс больше заинтересован в ставках по потребительским кредитам, нежели в защите прав в суде, надеясь, что там окажется кто-то другой. В общем, еще один урок состоит в том, что не решена ключевая проблема социальной поддержки судебной реформы и именно она требует отдельной работы.
Автор – научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, профессор социологии права им. С. А. Муромцева